La relación entre gasto público, seguridad nacional y arquitectura de defensa se ha convertido en una de las cuestiones más críticas en el debate estratégico contemporáneo. En un contexto marcado por la creciente competencia entre potencias, la aparición de nuevas amenazas híbridas, el debilitamiento del orden internacional y la guerra de desgaste en Ucrania, los países aliados de la OTAN se enfrentan a la necesidad de redefinir sus prioridades de inversión en defensa.

España, como Estado miembro, no es ajena a esta exigencia. Desde la cumbre de Cardiff en 2014, y con mayor insistencia desde la invasión rusa de Ucrania en 2022, la Alianza Atlántica ha presionado para que todos los países miembros dediquen, al menos, el 2% de su Producto Interior Bruto (PIB) a la inversión en defensa. Esta meta, aunque inicialmente presentada en el año 2014 como un objetivo político voluntario, ha ido adquiriendo un carácter casi normativo dentro del sistema OTAN, convirtiéndose en un indicador de compromiso y credibilidad internacional.

Sin embargo, el esfuerzo para alcanzar ese umbral no puede entenderse únicamente en términos cuantitativos. También es necesario evaluar con rigor qué partidas presupuestarias pueden incluirse en dicho cómputo, conforme a las directrices técnicas de la propia OTAN. Y es aquí donde surge el debate sobre el encaje institucional y funcional de la Guardia Civil, un cuerpo de naturaleza militar. Por ello, cabe preguntarse si puede —y debe— computarse íntegramente su presupuesto como inversión en defensa.

Un modelo institucional singular: entre Interior y Defensa

La Guardia Civil, fundada en 1844 como cuerpo armado de naturaleza militar con misión de seguridad pública, constituye una de las instituciones más antiguas y reconocidas de España. Su dualidad funcional la convierte en un actor híbrido, difícil de clasificar bajo los parámetros convencionales de otros sistemas administrativos. Esta singularidad, lejos de ser un obstáculo, representa una ventaja operativa en tiempos de guerra asimétrica y de creciente interacción entre la seguridad interior y exterior.

No obstante, desde el punto de vista formal, la Guardia Civil depende orgánicamente del Ministerio del Interior, aunque puede quedar subordinada funcionalmente al Ministerio de Defensa en el marco de operaciones militares específicas, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional. Este encaje administrativo tiene implicaciones prácticas relevantes: a diferencia de lo que ocurre en otros países europeos —como Francia o Italia—, donde cuerpos con funciones equivalentes, como la Gendarmería Nacional o los Carabinieri, están adscritos al Ministerio de Defensa y su presupuesto se contabiliza íntegramente como gasto militar, en España esta posibilidad se encuentra limitada por la actual distribución de competencias. Incluso en Estados con menores capacidades estratégicas, como Portugal o Rumanía, las fuerzas de seguridad con naturaleza o funciones militares son consideradas, a efectos presupuestarios, parte del esfuerzo nacional de defensa.

Si bien la Ley 29/2014, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, y la propia Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, reconocen explícitamente su naturaleza militar, este carácter no se traduce automáticamente en una inclusión presupuestaria bajo el paraguas del Ministerio de Defensa. Como resultado, el grueso del presupuesto de la Guardia Civil queda fuera del cómputo oficial de la inversión en defensa exigida por la OTAN, salvo aquellas partidas específicas vinculadas a operaciones internacionales bajo liderazgo militar, a la seguridad marítima o a la cooperación militar.

Esta diferencia no es menor. La posibilidad de computar el presupuesto de cuerpos con naturaleza y funciones militares dentro del gasto en defensa permite a esos países acercarse más fácilmente al objetivo del 2% del PIB, al tiempo que proyectan una imagen de mayor compromiso estratégico ante sus aliados. España, en cambio, parte de una posición estructuralmente más limitada, que condiciona tanto su margen de maniobra interna como su influencia en el ámbito de la Alianza.

El papel operativo de la Guardia Civil en el sistema de defensa

La exclusión presupuestaria del papel de la Guardia Civil contrasta de forma evidente con su contribución operativa real. Este cuerpo participa activamente en misiones internacionales —tanto en el marco de la OTAN, la ONU y la Unión Europea—, desempeña funciones de seguridad marítima, protección de infraestructuras críticas, lucha contra el crimen organizado y el terrorismo, y cuenta con unidades de élite como el Grupo de Acción Rápida (GAR), plenamente interoperables con las Fuerzas Armadas.

La Ley Orgánica 5/2005, en sus artículos 23 a 25, establece claramente que la Guardia Civil puede ser empleada en operaciones militares bajo mando del Ministerio de Defensa. Esta disposición convierte al cuerpo en una reserva estratégica del Estado, capaz de actuar en escenarios de crisis, conflicto armado o estado de sitio. Su doble condición de fuerza de seguridad del Estado y fuerza militar le permite actuar como un vector de cohesión territorial en tiempos de paz y como fuerza de proyección exterior en situaciones de emergencia internacional.

Así las cosas, estamos ante un actor estratégico cuya contribución a la defensa nacional va mucho más allá de su presupuesto formal. Pero el sistema contable actual no reconoce plenamente esa aportación.

Desde una perspectiva técnico-jurídica, la exclusión de la mayor parte del presupuesto de la Guardia Civil del cómputo de gasto en defensa responde a una lógica compartimentada, que ya no se ajusta a las exigencias del siglo XXI. Las guerras modernas no distinguen entre frentes externos e internos, ni entre amenazas militares y amenazas a la seguridad nacional. Los ciberataques, el terrorismo transnacional y la presión en materia de inmigración forman parte de una guerra multidominio que exige estructuras estatales integradas.

El verdadero problema: déficit estructural y ausencia de voluntad política

Cabe señalar, además, que incluso si se incorporara íntegramente el presupuesto de la Guardia Civil —unos 3.672 millones de euros en los Presupuestos Generales del Estado prorrogados de 2023—, España seguiría por debajo del objetivo del 2% del PIB. El déficit estructural de inversión en defensa supera los 10.000 millones de euros, lo que evidencia que el problema no es únicamente contable, sino político y estratégico.

La cuestión central, por tanto, no es si es jurídicamente posible computar todo el presupuesto de la Guardia Civil como inversión en defensa, sino si existe la voluntad de asumir un cambio estructural que redefina las prioridades del Estado y su modelo de seguridad nacional.